GOBIERNO EN FUNCIONES Y FUNCION LEGISLATIVA1 por Piedad García-Escudero Márquez Catedrática de Derecho Constitucional, Universidad Complutense de Madrid
INFORME
GOBIERNO EN FUNCIONES Y FUNCION LEGISLATIVA1
por Piedad García-Escudero Márquez
Catedrática de Derecho Constitucional, Universidad Complutense de Madrid
RESUMEN
Las elecciones generales de 20 de diciembre de 2015 han ido seguidas de un largo periodo
de Gobierno en funciones, que continuará aún después de la disolución decretada
por el Rey por no haberse investido un Presidente de Gobierno en el plazo determinado
por la Constitución. El artículo analiza las situaciones inéditas planteadas en la
realidad político-constitucional, y en especial si tiene sentido el ejercicio de la función
legislativa por un Parlamento sin Gobierno, mediante la toma en consideración de
proposiciones de ley que pueden verse abocadas a caducar si aquél se disuelve, o a no
coincidir con el programa de gobierno del candidato que finalmente resulte investido.
ABSTRACT
The Spanish elections of December 20, 2015 have been followed by a long period of
a caretaker government, which will continue be in place even after the dissolution of
the parliament and the call for new elections by the King. No candidate has obtained
the confidence of the Congress within the time frame established by the Constitution.
The article analyzes this new situation especially with regard to the question if
a Parliament without a Government can exercise legislative powers, by taking into
consideration legislative projects which may expire if the parliament is dissolved or
if these project do not coincide with the programme of the incoming governmentes.
I. INTRODUCCIÓN
La situación política reciente de España, con un Gobierno en funciones durante
un período inusualmente prolongado, se asemeja a una película de acción o a un
drama psicológico en el que cada pocos minutos o páginas, en nuestro caso días,
nos encontramos con un acontecimiento nuevo más o menos inesperado, que da un
vuelco a la trama o la hace avanzar hacia un final previsible o imprevisible, según
el momento en que nos encontremos.
Lo que hasta ahora se había desarrollado ordenadamente, en los más de treinta y
cinco años de vigencia de la Constitución de 1978, en cuanto a la sucesión de los
actos a) fin de legislatura por disolución anticipada, b) elecciones y c) investidura de
un gobierno de uno de los dos grandes partidos PP y PSOE, por mayoría absoluta o
suficiente para gobernar en solitario o apoyándose en pactos de legislatura con las
minorías nacionalistas, se ha roto, dando lugar a problemas inéditos y situaciones
a veces un poco esperpénticas.
Veamos el desarrollo de esta secuencia en un prólogo, tres actos y un epílogo.
1. Prólogo
Las elecciones generales de diciembre de 2015 son el resultado de un cambio en el
escenario político que había comenzado a hacerse visible en las anteriores de 2011,
las cuales ofrecen datos reveladores, como el aumento de la abstención y –significativamente–
de los votos en blanco y nulos, o la disminución de los votos obtenidos
por los dos partidos mayores2, con la irrupción de nuevos o el crecimiento de otras
formaciones políticas.
Estas circunstancias se magnificaron a partir de las elecciones europeas de 2014, cuyos
resultados supusieron un aldabonazo de atención: en general en Europa, en particular
en cierto número de países europeos y, entre ellos, en España.
Con una fuerte abstención, aunque no especialmente llamativa (el 54.16% frente al
54% en las elecciones europeas de 2009), los dos grandes partidos, Popular y Socialista,
que hasta entonces podían presumir una alternancia en el poder más o menos
cómoda, perdieron juntos, en relación con las elecciones anteriores, cinco millones de
votos: del 80,71% de los votos emitidos pasaron al 49.06%, de 44 escaños entre ambos
a 30 de un total de 54. Dos partidos emergentes, Podemos y Ciudadanos, obtienen 5
y 2 escaños, respectivamente.
Estos resultados no son anecdóticos, sino el signo de una situación mucho más profunda
y general de deterioro de la confianza en las instituciones y los actores políticos,
que viene aflorando al menos desde que se agudizó la crisis económica mundial que
comienza en 2008, y una de cuyas manifestaciones más evidente es el auge de los
nuevos partidos antisistema.
Es significativo que el grito de guerra adoptado como lema por los movimientos cuestionadores
del sistema político ha sido “no nos representan”3, coreado con virulencia
y acompañado de manifestaciones dirigidas al Congreso de los Diputados (“rodea al
Congreso”); reflejado después en otras circunstancias que se hicieron claramente visibles
por primera vez en las ya citadas elecciones europeas de 20144, donde llegaron
a diez las formaciones que obtuvieron escaños, frente a seis en 2009.
La primera cita electoral de 2015 en España constituyó un segundo aviso5: en las
elecciones andaluzas celebradas el 22 de marzo, aunque el PSOE mantiene el mismo
número de escaños que en las elecciones anteriores (2012), entre los dos grandes
partidos pierden casi un millón y medio de votos desde las elecciones de 2008 (más
de un millón desde 2012, pese a aumentar la participación electoral)6 y dos partidos
nuevos en la plaza, Podemos y Ciudadanos, irrumpen como tercera y cuarta fuerzas
parlamentarias7
.
Las sucesivas citas electorales de 2015 (locales y generales) no hacen sino reforzar
esta tendencia.
2. Primer Acto: Las Elecciones Generales de 2015
En concreto, en las elecciones generales de 2015 el anterior bipartidismo imperfecto
en que PP y PSOE se repartían alrededor de 20 millones de votos se sustituye por una
escala de cuatro partidos principales que obtienen entre 40 y 123 escaños, mientras el
siguiente en número de escaños (ERC) sólo consigue 9. El Partido Popular y el Socialista
juntos no llegan a 13 millones de votos (50.73%), Ciudadanos y Podemos suman
más de 8 millones (34.59%)8.
No voy a extenderme en este punto, sólo subrayar que el resultado se interpreta como
fruto de un descrédito de la clase política y de los partidos tradicionales en el marco
más amplio del desprestigio de las instituciones y del sistema político. La palabra que
se repite como remedio inevitable es la de regeneración: regeneración del parlamento
para recuperar su función representativa9, regeneración de las instituciones en general,
regeneración de los partidos y renovación de la clase política merced a nuevos partidos,
algunos antisistema, que tocan poder por primera vez tras las elecciones locales.
3. Segundo Acto: Intento Fallido de Investidura
El resultado de las elecciones generales de diciembre de 2015 evidencia la incapacidad
para gobernar en solitario de PP o PSOE: el primero cuenta con 123-122 escaños
(según que se tomen los números de las listas electorales o del grupo parlamentario,
caso Gómez de la Serna), el segundo con 90.
Las alianzas posibles para formar gobierno, salvo que se alcanzara una Grosse Koalition
a la alemana10, precisan de la integración de uno de los nuevos partidos o coaliciones
(Podemos, 69 escaños, y Ciudadanos, 40 escaños), que en consecuencia se
incorporan a un grupo de cuatro imprescindibles, frente al anterior bipartidismo
más o menos imperfecto). Sin la abstención de alguno de los cuatro, la alianza de
otros dos que no sean los de mayor número de escaños tampoco permitiría llegar a
la investidura.
El segundo y el tercer acto abarcan un período largo, de tres meses, desde las primeras
consultas del Rey en enero hasta el desenlace a que se ha llegado a primeros
de mayo, sin que se supiera a ciencia cierta en cada fase o momento cuál iba a ser tal
desenlace (investidura o elecciones), en función del estado de la negociación-pactos
entre los partidos.
En el segundo acto que contemplamos se suceden varias situaciones inéditas:
a) en la primera ronda de consultas del Rey, el líder de la lista más votada renuncia
a someterse a la investidura o, en los términos del comunicado de la Casa Real,
declina ser candidato como el Rey le había ofrecido11
b) se produce por primera vez en nuestra historia constitucional una segunda ronda
de consultas, tras la que el Rey propone como candidato al líder de la segunda
lista más votada, que se ofrece para intentar ser investido (intentar porque todavía
no cuenta con los apoyos necesarios y por sí solo dispone apenas de algo más de
la cuarta parte de miembros del Congreso de los Diputados)
c) no entraré en las vicisitudes políticas de las negociaciones a dos o tres bandas,
con pactos y rupturas, que comienzan con un hecho tan inusual como que el tercer
partido ofrezca en directo un pacto en el que se atribuye una vicepresidencia y
varios ministerios, antes de que el propio candidato conozca tal oferta
d) también por primera vez en nuestra democracia constitucional, el candidato
no resulta investido en primera (por mayoría absoluta) ni en segunda votación
(por mayoría simple, transcurridas 48 horas)12. La primera votación marca el
inicio del plazo de dos meses para la disolución de las Cámaras, ex art. 99.5 de la
Constitución: el plazo terminaría el 2 de mayo, en el deseo de celebrar elecciones
el 26 de junio.
e) el Rey renuncia a abrir nuevas consultas de modo inmediato y así se lo comunica
al Presidente del Congreso para su traslado a los grupos políticos con representación
parlamentaria 13.
4. Tercer Acto: Nuevas Negociaciones
El fracaso de la investidura supone el inicio de nuevas negociaciones por el candidato
anterior, esta vez en serio, pues ningún partido –salvo el PSOE, obviamente- parecía
dispuesto desde el principio a que la primera propuesta del Rey culminara en la
investidura.
Tras el cierre de un pacto a dos insuficiente entre PSOE y Ciudadanos, y la ruptura de
negociaciones de un pacto a tres casi antes de comenzar, con declaraciones acusatorias
por las distintas partes, la Casa Real (12 de abril) informa de la convocatoria para la
última semana de abril de dos días de consultas, que permitieran en su caso proponer
un candidato que pudiera ser investido; en otro caso, anuncia que el Rey no propondría
nuevo candidato: si las consultas concluyesen sin una propuesta de candidato, el Rey
procedería en el momento oportuno a disolver las Cámaras y convocar elecciones14.
La declaración del Rey con quince días de antelación se interpreta como una llamada a
los partidos políticos, con tiempo suficiente, para que persigan los pactos que permitan
evitar las elecciones, a la vez que el anuncio anticipado de que si de las consultas a
celebrar no se percibiera la posibilidad de investidura, S. M. no propondría un nuevo
candidato, saliendo así al paso de las críticas de inactividad que pudieran formulársele
en ese último momento.
5. Epílogo
Como es sabido, el desenlace de este intrincado argumento se produce una vez celebrada
una tercera y última ronda de consultas los días 25 y 26 de abril. El Rey, constatado
que no existe un candidato con los apoyos necesarios para ser investido, comunica al Presidente del Congreso que no formulará nueva propuesta15 y el día 3 de mayo procede
a la disolución de las Cámaras en aplicación del artículo 99.5 de la Constitución
y a la convocatoria de elecciones para el día 26 de junio16.
II. GOBIERNO EN FUNCIONES PERO NO PARLAMENTO
EN FUNCIONES
Esta introducción un poco larga ha sido necesaria para ponernos en situación, recordando
los hitos recientes en los que se ha estirado –y no sólo en el tiempo– el
artículo 99 de la Constitución, relativo a la investidura, pero también el artículo 101,
que prevé las causas de cese del Gobierno, entre ellas la celebración de las elecciones
generales, y establece que el Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma
de posesión del nuevo Gobierno.
De tal modo que desde las elecciones celebradas el 20 de diciembre17 hasta que resulte
investido un candidato a Presidente en la XII legislatura (o, en su caso, en otra
posterior, puestos a imaginar complicaciones), el Gobierno español permanecerá en
funciones, nunca antes durante un periodo tan largo18.
Las facultades del Gobierno en funciones fueron reguladas por primera vez en la Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Pero aquí, más que un listado de esas
facultades, nos interesa la repercusión que un periodo tan largo de interinidad del
Gobierno ha tenido en el Parlamento y en concreto en la función legislativa.
Porque no olvidemos que el Gobierno está en funciones pero el Parlamento no, a
partir de su sesión constitutiva podría en principio ejercer las funciones que reconoce
a las Cortes Generales el artículo 66 de la Constitución (representativa, legislativa,
presupuestaria19, de control y otras constitucionalmente atribuidas como la internacional o la de nombramiento), pero veremos cómo eso no es posible plenamente
en un parlamentarismo cooperativo como el nuestro.
Dejamos fuera de nuestro examen la función de control, en torno a la cual se ha producido
la mayor polémica, también con situaciones inéditas, como plantones de Ministros
a convocatoria de comisiones20 que conducen a la presentación de un conflicto entre
órganos constitucionales por el Congreso de los Diputados21; el siguiente paso es la
ausencia del Gobierno en una sesión plenaria de control22.
Centrémonos en la función legislativa. No obstante, algunos de los argumentos esgrimidos
en los debates sobre el control del Gobierno en funciones sirven también para
abordar la función legislativa o en general el ejercicio de las funciones del Parlamento.
Guardemos en mente el muy repetido principio de división o separación de poderes;
la concepción del Parlamento como representante de la soberanía popular y de esta
función representativa como fundamento del sistema constitucional y de la democracia;
la afirmación “la democracia no queda en suspenso porque el Gobierno esté
en funciones, pues las Cámaras no lo están”; o que el Gobierno sigue manteniendo la
función de dirección de la política interior y exterior.
III. LA FUNCIÓN LEGISLATIVA DEL PARLAMENTO
CON UN GOBIERNO EN FUNCIONES
1. La iniciativa legislativa
La premisa de la que debemos partir al referirnos a la iniciativa legislativa, acto inicial
de la función legislativa de las Cortes Generales, es que la Ley del Gobierno (art. 21.5)
prohíbe al Gobierno en funciones la presentación de proyectos de ley. Queda descartada
pues la forma de iniciativa prioritaria y prevalente, en los términos regulados
en los artículos 88 y 89 de la Constitución, que además es la ordinaria y abrumadoramente
más numerosa en nuestro régimen parlamentario, en el que hasta ahora y
por definición Gobierno y Parlamento querían lo mismo, dada la hipostatización de
Gobierno-mayoría parlamentaria (en palabras de García Pelayo) a través del partido
político dominante.
Dicho de otra manera, con un Gobierno en funciones no existe lo que hasta ahora
venía suponiendo el 90 por ciento de la iniciativa legislativa, de la que a su vez un
90 por ciento se convertía en leyes.
¿Significa esto que las Cortes Generales no pueden legislar mientras el Gobierno está
en funciones? En puridad no. Puede legislar con ciertas cortapisas y dilaciones, que
impedirán que llegue a aprobarse ninguna ley antes de la investidura o de las nuevas
elecciones tras la disolución del artículo 99.5 de la Constitución.
Si el Gobierno en funciones no puede hacer uso de su iniciativa legislativa mediante
la remisión de proyectos de ley al Congreso de los Diputados23, la función legislativa
de las Cámaras sólo podrá ser puesta en marcha mediante proposiciones de
ley, esto es, iniciativas legislativas procedentes de otros sujetos titulares de esta
facultad, reconocidos en el artículo 87 de la Constitución: parlamentarios o grupos
(15 diputados o 25 senadores o un grupo parlamentario, según los Reglamentos del
Congreso y del Senado); Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas;
iniciativa popular avalada por 500.000 firmas en las materias no excluidas por la
Constitución (art. 87.3).
Desde el primer momento en que se percibió que la interinidad podía prolongarse,
los partidos políticos-grupos parlamentarios se esforzaron por evitar la imagen
de un Parlamento paralizado e inactivo. Los grupos comenzaron a presentar, inmediatamente
después de la constitución de las Cámaras, iniciativas de todo tipo,
sobre todo proposiciones de ley y no de ley24. Las Mesas del Congreso y del Senado
encargaron sendos informes a su Secretaría General respectiva sobre la actividad
de la Cámara o el ejercicio de sus funciones durante el periodo en que el Gobierno
se encuentra en funciones.
Es significativo que el encargo se produce por la Mesa del Congreso en la primera reunión
que celebra tras su elección en la sesión constitutiva del 13 de enero: el mismo
día 15, en relación con la propuesta de acuerdo habitual de suspensión de los plazos
establecidos en el Reglamento de la Cámara, respecto de las iniciativas que se trasladan
al Gobierno, hasta que se haya producido la investidura.
La conclusión de estos informes25, en lo que se refiere a la función legislativa, y
descartada la posibilidad de tramitar proyectos de ley, es que no existen problemas
a que se tramiten las proposiciones de ley de origen parlamentario (como tampoco
las populares o autonómicas), que de hecho se habían admitido a trámite sin problemas
antes de la investidura en otras legislaturas, si bien adoptando entonces el
acuerdo de dejar en suspenso el plazo para que el Gobierno emitiera sobre ellas (art.
126 RC) el criterio a que nos referiremos a continuación. Este acuerdo de suspensión
derivaba de la certeza sobre la inmediatez de la investidura, premisa ausente en el
caso planteado: la falta de certeza sobre la propia investidura o sobre su inmediatez
(incerta an, incerta quando) conducía a plantearse por primera vez no posponer
dicho plazo, entendiendo que el Gobierno en funciones podría emitir su criterio
como asunto de despacho ordinario que la Ley del Gobierno le permite tramitar. Se trataría no de una iniciativa política, sino de “una respuesta a la actuación de un
tercero en el pleno ejercicio de sus atribuciones”.
Y aquí nos encontramos con la primera dilación en el ejercicio de la función legislativa:
a diferencia de los proyectos remitidos por el Gobierno, que gozan de una presunción
de aceptación que sólo se destruye mediante la aprobación de enmiendas a la totalidad
en el consiguiente debate, las proposiciones de ley no pueden comenzar su tramitación
mediante el sometimiento al Pleno de su toma en consideración, previa a la apertura
de plazo de enmiendas, hasta tanto: se produzca la emisión de criterio por el Gobierno
sobre ellas o pasen treinta días sin que formule criterio (126.2 RC)26; y transcurra
el plazo asimismo de treinta días (10 días en el Senado) para que el Gobierno pueda
oponerse a las proposiciones que comportan disminución de ingresos o aumento de
gastos sin que manifieste su oposición, cuyo efecto es la no tramitación (art. 134.6
CE, 126.2 y 3 RC151. 1 y 3 RS)27. No nos referimos a la facultad que asimismo posee
el Gobierno a oponerse a la tramitación de proposiciones contrarias a una delegación
legislativa en vigor (84 CE, 128 RS28), porque de conformidad con el artículo 21.6 de
la Ley del Gobierno, las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales
quedarán en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones como
consecuencia de la celebración de elecciones generales.
Admitido que la función legislativa del Parlamento se ve afectada por la situación de un
Gobierno en funciones sólo en cuanto a la iniciativa gubernamental y con una dilación
en las procedentes de otros autores29, parece no obstante conveniente pararse a reflexionar
un instante. El Informe de la Secretaría General del Senado sobre el ejercicio
de las funciones de esta Cámara durante el período de Gobierno en funciones incluye
una advertencia sobre las importantes razones que aconsejarían una autorestricción
de las Cámaras en la tramitación y eventual aprobación de proposiciones de ley. Estas
razones serían las siguientes:
En primer lugar, la conformación constitucional del sistema parlamentario, que
aconsejaría que las Cortes Generales no aprueben leyes en un contexto en el que
la relación de confianza con el Gobierno ha desaparecido, en particular por la celebración
de unas elecciones generales. El principio de colaboración de poderes y
la necesidad de mantener el equilibrio entre los mismos son la base fundamental
del sistema parlamentario, y hacen aconsejable que las Cortes Generales no tramiten
proposiciones de ley, mas aún si éstas pretenden no sólo modificar la política
realizada por el Gobierno cesante sino, sobre todo, condicionar poderosamente las
funciones del Gobierno entrante, cuyo signo político se ignora y con el que no existe
aún ninguna relación de confianza.
Llevaría a la misma conclusión una interpretación sistemática, así como una interpretación
conforme a la Constitución y respetuosa de los bienes constitucionalmente
protegidos (según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional), de los
artículos de la Constitución (66, 87, 97, 99, 101, 108, 112, 113, 114 entre otros) que
regulan los aspectos fundamentales de la forma de gobierno parlamentaria y de los
artículos de los Reglamentos de ambas Cámaras que regulan la tramitación de las
proposiciones de ley30
.
El Informe concluye que, si bien la regulación formal estrictamente aplicable a la actividad
de las Cámaras no impide que las mismas puedan tramitar y aprobar proposiciones
de ley, una interpretación sistemática de las disposiciones constitucionales
sobre la conformación del gobierno parlamentario y la consiguiente relación entre
Gobierno y Cortes Generales, aconsejan una auto-restricción de las mismas en su
función legislativa hasta que el Gobierno se halle plenamente constituido, con el fin
de evitar graves desequilibrios en el sistema parlamentario que pudieran suponer un
riesgo de acabar asimilándolo a una forma de gobierno de asamblea, en la que es el
Parlamento el que ejerce las funciones de dirección de la política interior y exterior.
Esta última afirmación puede parecer tal vez un poco excesiva31, pero en todo caso
podemos cuestionarnos lo siguiente: ¿tiene sentido la tramitación y la eventual aprobación,
aun improbable, de leyes que tal vez no respondan a al programa político del
nuevo Gobierno resultante de una futura investidura, que puede estar interesado en deshacer esa labor legislativa anterior? Yendo más allá, ¿tiene sentido en un
régimen parlamentario la función legislativa de un Parlamento sin Gobierno? Esta
pregunta no se plantea del todo en un escenario de política-ficción. En la situación
política reciente y tal vez futura, dada la mayoría absoluta en el Senado del partido
del Gobierno cesante y que todas las proposiciones tomadas en consideración (salvo
una32) lo han sido sin su apoyo33, lo normal es que los plazos para la aprobación
de una ley se alarguen más allá de los dos meses en que se resolverá la incógnita
disolución-investidura, cuyos efectos contemplaremos a continuación. En particular,
cabe plantearse si el Gobierno investido, sea del partido que sea –porque en función
de los pactos que le permitan alcanzar el poder, su política legislativa puede
variar–, dispondrá de medios, a través de los grupos parlamentarios que le apoyen,
para detener en un Congreso fragmentado la tramitación de una proposición de ley
tomada en consideración.
2. Tramitación de proposiciones de ley estando el Gobierno
en funciones
Hemos dicho que el trámite de emisión de criterio por el Gobierno entraña una
dilación en el procedimiento. El resultado práctico ha sido que –una vez que el Congreso,
en el deseo de aparentar normalidad institucional (recordando que también
las Cámaras existen en un sistema parlamentario de predominio del Ejecutivo) y de
poner en marcha la actividad parlamentaria, constituye sus Comisiones legislativas
y no legislativas, que la Mesa aprueba el calendario de Plenos y estos comienzan
a celebrarse– las primeras proposiciones de ley de grupos parlamentarios y una
propuesta de reforma de Estatuto de Autonomía34, no son incluidas en el orden del
día para toma en consideración por el Pleno hasta las sesiones plenarias del mes de
abril (5, 12, 19 y 27), esto es, tres meses después de la constitución de la Cámara.
Pese a que la emisión por el Gobierno de criterio o de conformidad con la tramitación
de proposiciones de ley no ha sido habitual (por no decir inexistente salvo en periodos
concretos), es curiosamente el Gobierno en funciones el que empieza a ejercer
esta facultad, aun de forma breve y concisa, respecto de distintas iniciativas: así, los
días 4, 12 y 19 de abril comunica al Presidente del Congreso su conformidad (que no
criterio) a la tramitación de cuatro iniciativas en total, a los efectos de lo previsto en
el artículo 126 del Reglamento.
Las escasas proposiciones de ley tomadas en consideración por el Pleno (4) iniciaron
su tramitación como mucho con la remisión por la Mesa a la respectiva Comisión
permanente legislativa y apertura del plazo de enmiendas, sin que este concluyera.
3. Efectos de la investidura o disolución y convocatoria de elecciones
sobre las proposiciones de ley tomadas en consideración
Cualquiera que haya sido el desenlace de la interinidad, hemos de analizar los efectos
que la disolución o la investidura tienen sobre las proposiciones de ley tomadas en
consideración.
A) En caso de disolución de las Cámaras y celebración de nuevas elecciones, como
ha sido el caso.
Transcurrido el plazo de dos meses desde la primera votación de investidura sin que
ningún candidato hubiese obtenido la confianza del Congreso, conforme al artículo
99.5 de la Constitución el Rey ha de disolver ambas Cámaras y convocar nuevas elecciones
con el refrendo del Presidente del Congreso, como de hecho ha ocurrido el día
3 de mayo de 2016.
¿Qué ocurre con las proposiciones de ley presentadas desde el inicio de la legislatura?
El artículo 207 del Reglamento del Congreso dispone con carácter general: “Disuelto
el Congreso de los Diputados o expirado su mandato, quedarán caducados todos los
asuntos pendientes de examen y resolución por la Cámara, excepto aquellos de los
que constitucionalmente tenga que conocer su Diputación Permanente”. En términos
casi idénticos se manifiesta la disposición adicional primera del Reglamento del
Senado.
Hemos de diferenciar entre las proposiciones de origen parlamentario y las procedentes
de otros sujetos (populares y autonómicos). En efecto, pese al tajante tenor del precepto
reglamentario, que sólo excluiría en puridad de la caducidad a los decretos-leyes
y a asuntos relacionados con las facultades del Congreso en estados de emergencia
constitucional (78.2 CE), se aplica de forma diversa a los distintos tipos de proposiciones
de ley. La interpretación que hacen las sucesivas Mesas del Congreso salva de
la caducidad las iniciativas de sujetos ajenos al mismo35. Examinaremos previamente
estos supuestos, para luego centrarnos en las iniciativas parlamentarias.
a. Proposiciones de ley autonómicas
En caso de disolución del Congreso de los Diputados, se aplica la práctica de trasladar
a la Cámara siguiente las proposiciones pendientes, pero no las en curso de tramitación
una vez tomadas en consideración, porque ya no son propuestas de iniciativa
de sujetos ajenos a la Cámara, sino que han sido asumidas por ella en ejercicio de su
facultad de iniciativa legislativa36.
A diferencia de las pendientes de tramitación, que se trasladan a la siguiente legislatura,
las proposiciones de ley autonómicas tomadas en consideración caducan, aunque
estén en trámite en el Senado, en cuyo caso la caducidad sería declarada por las Mesas
de ambas Cámaras.
b. Proposiciones de ley de iniciativa popular
Para las proposiciones de ley de iniciativa popular, es su Ley Orgánica reguladora
(3/1984, de 26 de marzo) la que, en el artículo 14 y bajo la rúbrica “No caducidad de
las proposiciones en caso de disolución de las Cámaras”, establece la excepción: “La
iniciativa legislativa popular que estuviera en tramitación en una de las Cámaras, al disolverse ésta no decaerá, pero podrá retrotraerse al trámite que decida la Mesa
de la Cámara, sin que sea preciso en ningún caso presentar nueva certificación
acreditativa de haberse reunido el mínimo de firmas exigidas”.
La aplicación de esta regla, cuya motivación reside en respetar la voluntad popular
ya emitida y evitar la repetición de la compleja labor de recogida de firmas, casi milagrosamente
culminada, significa lo siguiente:
- para las proposiciones de ley pendientes de toma en consideración, la retroacción
supone que la Mesa de la Diputación Permanente de la Cámara disuelta
acuerda el traslado a la Mesa de la nueva Cámara, la cual a su vez admite a trámite
la iniciativa (admisión automática, sin nueva verificación de requisitos materiales
en relación con la no reiteración de otras iniciativas parlamentarias, que todavía
no existen), ordena su publicación y la envía al Gobierno para emisión de criterio,
quedando pendiente de inclusión en el orden del día del Pleno para toma en
consideración.
- las proposiciones de iniciativa popular tomadas en consideración son asimismo
trasladadas a la nueva Cámara, a diferencia de lo que ocurre con las parlamentarias
y las autonómicas, que caducan, y la Mesa retrotraerá su tramitación al
trámite de admisión, en los mismos términos expuestos, quedando por tanto pendiente
de nueva toma en consideración por la Cámara resultante de las elecciones.
c. Proposiciones de ley parlamentarias
La regla de la caducidad cae con todo su peso sobre las proposiciones de ley de las
Cámaras, cualquiera que sea su estado de tramitación, hayan sido o no objeto de toma
en consideración. Ello es así porque emanan de la Cámara disuelta, cuya voluntad no
puede vincular a la que ha de sustituirla, producto de unas elecciones y de diferente
composición37.
Así pues, como para los proyectos de ley, producida la disolución anticipada de la
Cámara o extinguido su mandato, la Mesa de la Diputación Permanente declarará la
caducidad de las proposiciones. Del mismo modo que en los proyectos, esto no ocurrirá
cuando haya recaído acuerdo definitivo de las Cortes Generales antes de la disolución,
estando la ley pendiente de sanción, promulgación o publicación, o de los tres trámites,
porque el asunto no estará ya en curso de examen y resolución por las Cámaras, siendo
el acto legislativo perfecto en sí mismo, sólo pendiente de condiciones de eficacia.
En unas elecciones ex artículo 99.5, puede ocurrir que los grupos parlamentarios
reiteren sus iniciativas en la siguiente legislatura si han mantenido sus postulados en
el programa electoral. Pero también puede ocurrir que se transformen en proyectos
de ley del nuevo Gobierno lo que en su día fueron proposiciones de un grupo de la
oposición y a la inversa.
El escaso tiempo transcurrido desde las anteriores elecciones (seis meses en el supuesto
reciente, que puede decirse es casi un máximo dada la tardanza hasta la primera
votación de investidura), y el hecho de que el debate durante la corta duración de la
legislatura haya sido casi de campaña electoral hace pensar que las proposiciones
volverán a presentarse si el resultado entre las dos elecciones no varía mucho.
¿Qué sentido habrá tenido la presentación e iniciación en su caso de la tramitación de
proposiciones de ley durante el periodo de Gobierno en funciones? El primer objetivo
habrá sido hacer visible la actividad parlamentaria de los grupos, especialmente de
los nuevos en la legislatura y de oposición a dicho Gobierno.
El segundo sería comenzar a dar cumplimiento al programa electoral de los partidos,
también en este caso fundamentalmente los de oposición al Gobierno en funciones.
A la vez se generan debates sobre cuestiones posiblemente no asumibles por el grupo
que le apoya, posiblemente incómodas y erosionantes para Gobierno y grupo38.
Así se llega al último objetivo: en función del avance de la situación política, cuando
nuevas elecciones aparecen en el horizonte como posibles, la presentación y debate
de proposiciones de ley, que probablemente no culminarán su tramitación, va dirigida
al electorado y podría hablarse ya de un instrumento de precampaña electoral.
B) En caso de investidura
En caso de investidura, los efectos sobre las iniciativas legislativas tomadas en consideración
son más difíciles de predecir. Si la investidura llega finalmente a producirse
en el plazo de dos meses de la primera votación, y dado que estamos pensando en un
periodo en que la interinidad del Gobierno en funciones ha sido de larga duración,
cabe pensar en cierto número de proposiciones de ley tomadas en consideración y
quizá, que para alguna de ellas haya incluso terminado el plazo de enmiendas.
Si estamos hablando de un periodo prolongado de interinidad, es porque, como en
el caso reciente, la Cámara está fragmentada y no existe una mayoría clara, luego el
Gobierno que resulte de la investidura ha de ser fruto del pacto entre formaciones
políticas, bien en forma de Gobierno de coalición o de pacto de legislatura, o incluso
de negociación de la abstención sobre la base de acuerdos puntuales sin duda
también en materia legislativa, dado que la ley es el instrumento fundamental de
la dirección política.
Esos pactos, según cuál sea la contraparte, pueden implicar un giro en la actitud de
un nuevo partido (o partidos) de gobierno respecto de proposiciones de ley tomadas
en consideración con su apoyo antes de la investidura. La pregunta es hasta qué punto
el nuevo Gobierno podrá influir en la tramitación para conseguir su conversión
en una ley aceptable para él, o su aparcamiento.
Más variables pueden complicar la situación, muchas de ellas presentes en el supuesto
real: mayoría contraria en la Segunda Cámara y, en función de los pactos,
quizá en la Mesa del Congreso de los Diputados; presidencias y mayorías diversas
en las Mesas de las distintas comisiones legislativas permanentes del Congreso, que
pueden tener un papel importante en el impulso de su actividad legislativa.
La presencia de tantas variables nos impide ir más allá en la predicción de un futuro
hipotético y podemos concluir en las dificultades que para un Gobierno sin mayoría
absoluta puede suponer encontrarse con proposiciones de ley tomadas en consideración
y que no responden a su programa de investidura.
En suma, la caducidad próxima o la incertidumbre sobre las proposiciones de ley
tomadas en consideración antes de la investidura nos hacen recordar la advertencia del Informe del Senado al aconsejar una autorestricción del Parlamento en el ejercicio
de su iniciativa legislativa con un Gobierno en funciones.
4. Decretos-leyes
A lo largo del estudio no me he referido a los decretos-leyes, porque su aprobación
constituye el ejercicio de la facultad legislativa propia del Gobierno y no del Parlamento.
El ejecutivo, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución puede
dictar normas con rango de ley en casos de extraordinaria y urgente necesidad,
sujetas, eso sí, a la convalidación o derogación por el Congreso de los Diputados
en treinta días desde su promulgación, dice la Constitución; desde su publicación,
según la práctica parlamentaria.
De disposiciones provisionales las califica el artículo 86.1, que se ven restringidas
en cuanto a las materias sobre las que pueden versar: aparte de las enumeradas
en dicho artículo (instituciones básicas del Estado; derechos, deberes y libertades
reguladas en el Título I; régimen de Comunidades Autónomas; derecho electoral
general), señaladamente las propias de ley orgánica, que requieren mayoría absoluta
del Congreso de los Diputados, y por tanto la intervención de la Cámara.
La aprobación de decretos-leyes no está vedada al Gobierno en funciones, lo cual
es coherente con la excepción al despacho ordinario de los asuntos públicos que
constituye su cometido natural, contenida en el artículo 21.3 de la Ley del Gobierno:
casos de urgencia debidamente acreditados.
La aprobación de decretos-leyes desemboca en una actividad de control por parte
del Congreso de los Diputados, que decide sobre su convalidación o derogación en
treinta días. La función de control queda fuera del objeto de este trabajo, nos limitaremos
a señalar que la Constitución considera imprescindible este control sobre los
decretos-leyes, hasta el punto que en caso de disolución la Diputación Permanente
asume las funciones de la Cámara (art. 78.2).
Más importante para nuestro objeto de estudio es recordar que la convalidación de
un decreto-ley por el Congreso puede ir seguida del acuerdo de su tramitación como
proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, previsto en el artículo 86.3 CE.
Estos proyectos comienzan su tramitación con su envío a la Comisión competente
por razón de la materia y la apertura de plazo de enmiendas. Nada impide que el
acuerdo se adopte por el Congreso estando el Gobierno en funciones39, y su denominación
de proyectos no debe inducir a confusión con la prohibición al Gobierno
para aprobar proyectos de ley.
En caso de disolución de la Cámara, el proyecto resultante de una convalidación
caducará. En caso de investidura, es posible que se aprovechara la tramitación para
adecuar, si fuera necesario, su contenido al programa político del nuevo Gobierno.
IV. CONCLUSIÓN
Del análisis realizado podemos concluir que la función legislativa de las Cortes Generales,
estando el Gobierno en funciones, se ve mermada no sólo porque no dispondrá
del impulso ordinario que supone la iniciativa del Gobierno mediante proyectos de
ley, sino porque las proposiciones de ley tomadas en consideración se ven abocadas
a un futuro incierto en cuanto a su eventual caducidad –en caso de elecciones por
aplicación del artículo 99.5 CE– o a su acomodación a lo largo de su tramitación a la
política del Gobierno que resulte investido.
Ello nos lleva al menos a plantearnos si tiene sentido, en un parlamentarismo cooperativo
como el nuestro, el ejercicio de la función legislativa por un Parlamento sin
Gobierno, titular de la dirección de la política interior y exterior, según el artículo 97
de la Constitución, cuyo instrumento fundamental son las leyes.
Cierto que en una prolongada situación de interinidad, la toma en consideración de
proposiciones de ley puede perseguir objetivos políticos de otro tipo, aun cuando su
tramitación no esté asegurada, y menos aún su aprobación: desde querer hacer visible
al propio Parlamento que no se halla en funciones, hasta realizar una labor de oposición
al Gobierno cesante y generar debates que puedan erosionarle, en un escenario
de posible precampaña electoral.
BIBLIOGRAFÍA
• DE ESTEBAN, J. (1968): La situación del parlamento en las sociedades
industriales, en: Revista de estudios políticos, nº 159-160, pp. 75-103.
• DE ESTEBAN, J. (2014): “El prodigio de Podemos”, El Mundo, 27 de mayo.
• GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, P. (2006a): El procedimiento legislativo
ordinario en las Cortes Generales, Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, Madrid.
• GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, P. (2006b): “Sobre la calificación de las
enmiendas de contenido presupuestario (A propósito de la STC 223/2006, de 6 de
julio)”, Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, nº 13/06, pp. 45- 55.
• GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, P. (2015a): “La regeneración del Parlamento.
El papel del Congreso, el Senado y los Parlamentos Autonómicos”, en En pro de
la regeneración política de España, E. Arnaldo Alcubilla y P. González Trevijano
dirs., Aranzadi, Pamplona.
• GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, P. (2015b): Regeneración del Parlamento,
transparencia y participación ciudadana”, en: Teoría y Realidad Constitucional,
nº 36. pp. 171-216.
• RUIZ ROBLEDO, A. (2016): “La ciencia del poder”, El País, 20 abril.
• SAN SEBASTIÁN, I. (2015): “Segundo aviso”, ABC, 23 de marzo.
• SOLOZÁBAL, J.J. (2016): “La nefasta interinidad prolongada del Gobierno”,
Comentarios
Publicar un comentario